來（lái）源：濟邦谘詢

根據《全國PPP綜合信息平台項目管理庫2019年第三季度報》，截至2019年（nián）10月（yuè），管理庫中（zhōng）PPP項目的累計總量為9249個(自2014年起算（suàn）)，其中成功落地的PPP項目數量為6039個，約占總量的65.3%。落地項目中，已實質性進入建（jiàn）設期開（kāi）工的項目數量為3559個，考慮到建設期在3年以內的PPP項目占比超75%，並且部（bù）分項目為“存量+增（zēng）量”項目，因此預估目前已實質性進入運營期的PPP項（xiàng）目數量占（zhàn）管理庫中PPP項目（mù）總量的（de）比例將超過20%，2020年（nián）還將會有大量PPP項目進入運營期（qī）。那麽，PPP項目從建設期進入運營期階段，需（xū）要（yào）履（lǚ）行哪（nǎ）些合法合規程序，才算真正進入運營期?本文筆者通過對某基建項目開展履（lǚ）約管理的親身體驗，對所需（xū）程序進行（háng）梳理，以期更多的PPP項目能盡快進入穩定運營的狀態。

關於PPP項目（mù）在建設期及進（jìn）入運營期的程（chéng）序性問題對於實施機構和項目公（gōng）司雙方（fāng）都非常重要，運營期的開始意味著PPP項目將正式（shì）進入付費程序。然而，目前針對PPP項目的相關政策中並未對項目進入運（yùn）營期的界定作出（chū）明（míng）確（què）規定（dìng），通常都是參照項目合同條款執行，諸（zhū）如“建設工程竣工驗收合格後進入運營期”等籠統的表述。從法律角度來看，從一個階段進入另一個（gè）階段，應（yīng）當是合同雙方（fāng）的意見統一，而在（zài）PPP項目的實際（jì）執行過程中，實施機構與項目（mù）公司經常就項目是否進入了運營期存在分歧，原因在於，如果隻是參照項目合同（tóng）條款執行，那（nà）麽PPP項目建設期結束後就立刻進入（rù）了（le）運營期（qī），但實際上很（hěn）多項目並非如此，建設（shè）工程竣工驗收合格僅僅是達（dá）到可用性的最基本的要求。根據筆者（zhě）的實操經驗（yàn），從合同管理的（de）角度分析，大部分基建項目由建設期進入（rù）運營期（qī）並（bìng）不是一個瞬時行為，中間存在（zài）一個“非實質運營期”(即根據合同約定，項目已經進入運營期，但（dàn）實質上，雙方需要梳理PPP項目建設期已發生的以（yǐ）及目前階段需完成的各類事項，確保合同雙方（fāng）的權利義務（wù）履行到（dào）位，導致項目未實質進入運營狀態（tài），筆者在本文暫且稱為（wéi）“過渡期”)，以運營期起始點為基準，將在（zài）此之前的（de）各項工作、各項狀態做一個係（xì）統梳理，確保實（shí）施（shī）機構與項目（mù）公司各自的責任、權利和義務均已履行到位。當然，筆者認為，不是所有項目都存（cún）在所謂“過渡期”，即便存在，每個項目的“過渡期”耗時長短也有差異，但隻有完成了上述工作PPP項目（mù）才（cái）能真正意義上算是進入了（le）運營階段（duàn）。

本文以某基建類的（de）PPP項目為例，從項目實操的角度，通過梳理該項目從建設期進入運營期階段各方的權利義務，總結出三部分內容，包括建設期發生事（shì）項的確認、過（guò）渡期需完成的事項以及運營期實質開始需（xū）完成（chéng）的（de）工作。筆者將從以上三部分內容闡述建設期進入運營期（qī）須注意的事項，並針對其中的重點事項進行詳細論述及分析（xī）。

一、建設期發生事項確認

當項（xiàng）目公司向實施機構提出PPP項目進入運營期階段申請開始，實施機構應當依據《PPP項目合同》的對應條款確認本項目的“施工前期手續完備情況、開工日、監理的聘請（qǐng）及（jí）費用的支付、施工（gōng）圖紙審查及工程（chéng）量清（qīng）單審定、施工總承包合同備案、工程（chéng）分包情況、設備與材料的采購、建設期履約保（bǎo）函的提（tí）交、融資擔保情況、專項補貼（tiē）以及優惠政（zhèng）策等說明、前期費用的承擔、子項目施（shī）工進度計劃、質量（liàng）保證和質量控製以及子項目竣工（gōng）驗收情況”等事項是否符合合（hé）同約定。若存在不符合合同約定的事項，實施（shī）機構應當責令（lìng）項目公司限期整改或依（yī）據合同對（duì）應條款對項目公司進行處罰（fá）。

鑒於以上各項內容的複雜程度不同，筆者將對其中的重點事項進行分析：

施工前期手續（xù）完備是PPP項目建設程序合法的（de）前提（tí）。

施工前期手續：實施機構需要（yào）確認項目公司是否按照相關的規定(或協助實施（shī）機構)履行相關報批報建程序，依法依規取得了（le）項目選址意見(規劃)、項目用地預審(國土)、項目審批、核準或備案(國家發展改革委)、建設用地規劃（huá）許可證(規劃)、安全預（yù）評價備案(安監)、項目土地（dì）招拍掛(若有（yǒu）-國土)、土地權證辦理(若有-國土)、建（jiàn）設工程（chéng）規劃許可證(規劃)以（yǐ）及建設工程施工許可證(住建主（zhǔ）管部門)等文件。

實施機構負責辦理（lǐ）的手續：根據財政部發布的《關於印發<政府（fǔ）和社會資本合作(PPP)綜合信息（xī）平台（tái）信息公開管理暫行辦法>的通知》(財金[2017]1號)中的規定：“項（xiàng）目識別（bié）階段應當公開的（de）PPP項目信息包括可行（háng）性研究報告(含（hán）規劃許可證、選址意見書、土（tǔ）地預審意見、環境（jìng）影響評價報告等支撐性文件)及批複文件”，在此階段社（shè）會資本方還沒有介入，所以（yǐ）以上手續通常都是由實施機（jī）構負責（zé）落實完成。

後果（guǒ）：若項目公（gōng）司未按照相關規定辦理各種報批報（bào）建手續（xù），法律後果較為（wéi）嚴重，《建設工（gōng）程質量管理條例（lì）》(國務院令第279號)第五十七條指出，“違反本條例規定，建設單位未取得施工許可證或者開工報（bào）告未經批準，擅（shàn）自施工的，責令停止（zhǐ）施工，限期改正，處工（gōng）程合同（tóng）價款1%以上2%以下的罰款”。因此，若發生項目公司前期手續辦理不完（wán）備的情況時，實施機構應當（dāng）責令項目公司立刻停止施工，協助項目公司（sī）辦（bàn）理暫（zàn）缺的相關手（shǒu）續後依（yī）法依規恢複施工，開展下一步相關工作。切勿默許項目公司（sī）“無證施工”，這與“無照經營（yíng）”、“無牌駕駛”本（běn）質上並（bìng）無區別。

竣工驗收是建設期（qī）進入運營期的重要節（jiē）點。

當項目工程具備竣（jun4）工驗（yàn）收條件時，項目公司應當及時書麵告知實施機（jī）構，同時向依據適用法律確定的竣工驗（yàn）收主持單位提出竣工驗收申（shēn）請報告。一般根據（jù）合同約定，工程項目的竣工驗收（shōu）是建設（shè）期的最後一道程序。

二、過渡期需完成事項

待建設項目竣工驗收合格並且實施機構對上階（jiē）段內容進行（háng）確認後，實施機構（gòu）應當對項目進行總投資竣工結(決)算審計、建設期績（jì）效考核，並根據考核（hé）結果進行付（fù）費。為保證（zhèng）付費程序的合規性，建議實施機構參照以下流程（chéng）執行：

政府付費的確認是PPP項目執行過程中的核心環節。

項（xiàng）目（mù）總投資竣工結(決)算審計（jì）：項目（mù）公司應在（zài）竣工驗收合格（gé）後盡快向實施機構和政府審計部門提供完整的竣工結（jié）算報告及相關（guān）檔案，由政府審計部門對項目總投資進（jìn）行竣工結(決)算審計。審計工作並（bìng）非一蹴而就，需要一定的時（shí）間完成，一般為6個月，具體時間（jiān）還需參照PPP項目合同中的約（yuē）定。項目（mù）總投資最終以實施機構和項目公司共（gòng）同認可的第三（sān）方審計機（jī）構（gòu）出具的決算數額為準。

可用性付費的計算：在項目公司按照可用性要求通過項目竣工驗收（shōu）(未經竣工驗收，但實施機構未取得項目公司（sī）同意使用的，以轉移占有項（xiàng）目之日（rì）為竣工日期（qī）)，並且（qiě）第三方谘詢機構已經出具了完整的（de）項目總（zǒng）投資審計報告後，實施機構應（yīng）當根據合同中約定的可用性服務（wù）費計（jì）算公式計算出應當支付給項目公司的第一筆可用性服務費金（jīn）額。

建設期績效考核及（jí）付費：《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)中指出：“合同（tóng）應（yīng）當約定項目（mù）具體（tǐ）產出標準（zhǔn）和績（jì）效考核指標，明確項（xiàng）目（mù）付費與績效評（píng）價結果掛鉤”。由此可見，績效考核作為PPP項目政府付費支出（chū）的關（guān）鍵環節，是啟動對項（xiàng）目公司費用支付的必（bì）要條件。建議（yì）實施機構（gòu）與政府財政部門聘請專業的（de）第三方谘詢機構按照合同中的績效考核辦法對（duì）項目公司進行建設期的績效考核，並以績效考核的結果作為依據為項目公司支付第一筆可用性服務費用。

三、運營期實質開始（shǐ）需（xū）完成事項

在實施機構按照以上（shàng）流程對項目公司支付第一筆可用性服務費用後，項目（mù）正式進入運營期階段。但（dàn）對項目公司而（ér）言，責任並未（wèi）結束，萬裏長征隻走完了第一段，運營期初始階段項（xiàng）目公（gōng）司還應當向實施機構繳納運營維護（hù）保函、遞交（jiāo）經（jīng）營計劃並根（gēn）據合同的約定購買必要的保險。

履約（yuē）保函體係是實施機構履行合同的重要（yào）手段。

為確保PPP項目能夠按（àn）照合（hé）同約定履行,實施機構通常會要求社會資本或項目公司提供一（yī）定（dìng）的擔保。結合《政府和（hé）社會資本合作項目政（zhèng）府采購管理辦法（fǎ）》等（děng）PPP文件（jiàn）的規定，在PPP項目操作實務中基本已經形成投標保函、建設期履約保函、運營維護保函和移交維修（xiū）保函組成的保函體係（xì）。本次筆（bǐ）者討論的PPP項目從建設期進入運營期階段涉及到的保（bǎo）函主要包括建（jiàn）設期履約保函（hán）及運營維護保函。

按照PPP項目全生命周期管理的特點，建設期履約保（bǎo）函及運營維護保函在提交時間上應做到首尾相連，所謂“一（yī）環扣一環”。因（yīn）此在保函有效期的設置上，實（shí）施機構往往會（huì）要（yào）求下一階段保函的提交是上一階段保函（hán）解除的前提條件。但在實際操作中，出於成本和風險的考量，社會資本或項目公司往往（wǎng）會提出（chū）一份保函分期提（tí）交或到期再展延的請求。對（duì）此（cǐ）法律及相關政策並沒有明確的禁止，通常還是以實施機構和（hé）社（shè）會資本或項目公司之間的合意為準。筆者認為，分期（qī）提交不能保證社會資本或項目公司在（zài）保（bǎo）函到期後及時提交替換保函或進行（háng）保（bǎo）函展期，因此在一定程度上會加大項目的履約風險（xiǎn），實施機構要審慎對待。

四（sì）、建議

根據（jù）筆者實（shí）操（cāo）經驗，提出以下幾點建議供實施機構（gòu）和項目公司參考：

雙方做到不折騰，不幻想，聚（jù）焦合同約定，逐一落實;

明確進入（rù）運（yùn）營期的各項要件，為未來通（tōng）過績效考核，計算付費做好基（jī）礎工作;

各項工作應以合法有效的書麵文件為準，妥善保管、存檔（dàng）;

建議項目公司（sī）務必獲得實施機構簽發的或經雙方簽字蓋（gài）章的可（kě）以證（zhèng）明項目進入（rù）運營期階段的文件，例如《運營期啟動證書》等文件，避（bì）免在後續執行過程中出現認定（dìng）不清的情況，互相扯皮。