來源：W品牌實驗室

自2013年PPP政策密集出台以來，相關項目大規模上馬。六年來，行業也經曆了從（cóng）起步（bù）到野蠻生長，再到跌入（rù）穀底的過（guò）程。

就在社會對PPP反思之聲此起彼伏（fú）之際，財政（zhèng）部於近日印發了《關（guān）於推進政府和社會資本合作（zuò）規範發展的實施（shī）意見》(以下簡稱實施意見)，標誌著行業逐漸進入理性發展階段。

而在（zài）規範發展時代，隻有對公共服務領域理解更（gèng）透徹、現金流穩定、融資能力更強的企業才能脫穎而出，真正度過行業（yè）低穀。

PPP模式從何而來，政府為何力推?

近年來，中國城市化兩大驅（qū）動因素——土地財政和地方（fāng）政府舉債出現變化（huà）。

隨著國家對於房地產市場的規範和“房住不炒”方針的確立，像過去那樣依靠房地產拉動經濟的（de）模式已經結束，靠地方土地財政為支撐的經（jīng）濟發展模式不再有效，從（cóng）而影響地方政府的（de）財（cái）政收入。而近幾年的（de）供給側改革中有一項任（rèn）務是去杠杆，即減（jiǎn）少地方政府和地方平台（tái）公司（sī）的債務。如果再（zài）通過發債加杠杆來推進城市化，也已不合時宜。

在土（tǔ）地財政無法持續、地方政府不再（zài）加杠杆的情況下，要想實現國家（jiā）治理現代化、財政體製改革（gé）、新型城鎮化和解（jiě）決地方債務等的要求，就要有效利用社會（huì）存量資金幫助政府進行城市（shì）化建設，PPP模式成為連接政府和社會資本之間的一把鑰匙。

PPP模式通過政府和社會資（zī）本合的作模式，在基礎設施及公共服務領域建立的（de）一種長期合作關係，在實（shí）現公（gōng）共建（jiàn）設功能的同時，也為私營部門帶來利益。由於私營部門分擔了公（gōng）共部門的初期財政投入，PPP模（mó）式可減少政府負債。PPP由社會（huì）資本承擔設計、建設、運營、維護工作，並通過“使用者付（fù）費（fèi）”及（jí）必要的“政府付費”獲得合理（lǐ）投資回報;政府負責基（jī）礎（chǔ）設施及公共服務價格和質量監管，保證公共利益最大化（huà）。若利用得好（hǎo），PPP模式能（néng）讓公共和（hé）私營部門實現雙贏。

1992年，英國最早應（yīng）用PPP模式。在發達國家，該模式也（yě）已（yǐ）廣泛（fàn）應用於基礎設施建設（shè）中，如水廠、電廠、公路（lù）、環保項目等。

2014年以來，隨著財政部和發改委大（dà）力推進PPP模式，我國已成為全球最大的PPP市場。

PPP行（háng）業現狀如何（hé），哪些問題最常見?

經過了近六年的發（fā）展，PPP市場呈現整體規模持續擴大、項（xiàng）目加速落地的特征。據財政部數據，目前全（quán）國（guó）PPP入庫項目8839個，入庫項（xiàng）目金額為13.41萬億元。其中，市政工程、交通運輸、生態建設和（hé）環保、城鎮綜合開發、水利建設和教育（yù）等（děng）領域的項目最（zuì）為集中，約占總數的80%。PPP模式在各行業中的發展並不平（píng）衡，高投入（rù）、盈利模式清晰的市政工程仍是PPP熱點。

在PPP發展過（guò）程中，也不可避免地出現了（le）一些問題，並在過去兩年集中爆發。自（zì）PPP模式加速推進以來，大量資金蜂擁而至，地方投資建設過熱。但由於前期準備不足，PPP項目泛化、異化現象頻發，行（háng）業服務能力（lì）也跟不上項目上馬的速度。

在金融去杠杆的政策大環（huán）境下，許（xǔ）多PPP項目的中標企業陷入財務困境。融（róng）資渠道變窄（zhǎi）、融資成本上升、金融機構對（duì）PPP項目貸（dài）款更謹慎（shèn），讓不少（shǎo）企業資金鏈斷裂，導致PPP項目（mù）停工。

以環（huán）保行（háng）業知名上市公司、前期拿PPP項目（mù）激進的東方園林為例，該公司自2015年以來快速拿下眾多PPP環保項目，業（yè）績增長和公司擴張（zhāng）速度一時無人可以企及。擴張最快的2017年（nián）度，東方園林就中標了PPP項目88個，累計投資額1434.51億元，在（zài）環保領域也迅速超（chāo）過了深耕行業多年的碧水源、北控等“老（lǎo）兵”。

然而因融資環境收緊，去年該公司出現債券募集困難、多處工地停工、拖欠（qiàn）員工工資等問題，隨後又引出股價暴（bào）跌、股（gǔ）權質押爆倉等一（yī）連串問題。

其次，一些地方政府（fǔ）隱性債務加劇，與PPP模式的（de）應（yīng）有之意（yì）背道而馳。財政部規定，每年度用於支付和補貼全部PPP項（xiàng）目的支出不能超出當地（dì）一般公共預（yù）算支出比例的10%，再加上一些地方（fāng）政府（fǔ）沒有將特定基礎設施運營（yíng）費用納入財政預算，或者相應預算額（é）度嚴重（chóng）不足，且又沒有明（míng）確穩定的付費資金來源，導致其無法按時足額支付企業（yè）的相關（guān）費用，令企業應收賬款居高不下，加劇了地方政府隱性債務（wù）的問題。

在監管趨嚴背（bèi）景下，由於擔心政府債務情況惡化，許多財政承受能力有限的地方政府（fǔ）又“一刀切”地叫（jiào）停PPP項目，導致參（cān）與這些項目的企業融資成本大幅提升。

一些地方（fāng）政府則觀望中央政策導（dǎo）向，要求政府（fǔ）投資類所有續建及未開工建設的項目一律停止施工建（jiàn）設（shè），現金流少、缺少經營性質的PPP項（xiàng）目受到嚴（yán）格限製（zhì），以防範化解政府債務風險（xiǎn）。

在（zài）PPP項目實（shí）施過程中的各種問題，也反映出目（mù）前我國PPP模式的運作缺（quē）乏國家法律法規層麵的支持，社會資本麵臨法律保障不完善的問題。

在政府主導（dǎo）話語權（quán）的PPP市場中，一些地方政府過於關（guān）注自身的財政壓力而忽視需承擔的責任，造成政府角（jiǎo）色的缺位和錯位，對PPP項目的順利實施、社會資本參與PPP項目的積（jī）極性都帶來較大影（yǐng）響（xiǎng）。

PPP將逐步進入規範發展時代（dài）

正是由於在實踐PPP模式（shì）的過程中遇到各（gè）種問題（tí），國家開始逐（zhú）漸發布行業規範，引導行業重回健康發展軌道。

2017年下半年國家開始陸續出台相關文件，包括財政（zhèng）部的“87號文”、“92號文”和“192號文”， 發（fā）改委和證監會（huì）聯合印發的“2698號文（wén）”等。

近（jìn）日，財政（zhèng）部發（fā）布的實施意見明確（què）定義了規範的PPP項目應符合的條件：屬於公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規定履（lǚ）行物有（yǒu）所值評價、財政承受能力論證程（chéng）序等。

實施（shī）意見還規定新上政府付費項目原則上（shàng）應符合審慎要求，如財政支出責任占比（bǐ）超過5%的地區，不得新上政府付費項目等。

“規範（fàn）”是實施意見中的關鍵詞，對（duì）行業中的眾多細節進行了規範。不過，文件也並未對PPP模式進（jìn）行（háng）“打壓”，反而加大了對規範的PPP項目的支持力度。

例如（rú），實施意見（jiàn）表明，要鼓（gǔ）勵民資和外資參與、加大融資支持、聚（jù）焦重點領域、保障合理支出。還提到向民營企業推介政府信用良好、項目收益（yì）穩定的優質項目，並在同等條（tiáo）件（jiàn）下對民營企業參（cān）與項（xiàng）目給予優先（xiān）支持。

不少業（yè）內人士認為，實施意見的發布說明（míng）PPP進入規範調整的發展階段，為市場化規範運（yùn）作（zuò）的PPP項目帶來信心。

中國財政科學研究院PPP研（yán）究所（suǒ）專家卓識對《經濟參考報》稱，此（cǐ）次（cì）實施意見是自財政部印發《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》後的又一綱領性文件，在思想上是傳承的，作用上是引領的，且沒有（yǒu）強調文件有（yǒu）效期，說明PPP進入規範常態化調（diào）整發展（zhǎn）階段。

大嶽谘詢總經理金永（yǒng）祥對（duì）上述（shù）媒體（tǐ）表示，實施意見對規範化PPP的條件作出了明（míng）文規定（dìng），為地（dì）方政府操作PPP製定了清晰（xī）的邊界條件，會大大提（tí）高（gāo）PPP的運作效率。

部分企（qǐ）業將脫穎而出

在監管趨嚴、行業規範化的背景下，隻有融資能力較好並（bìng）遵（zūn）守行業規範的企業，才能在PPP行（háng）業中實現可持續發展。

一方麵，PPP項目大多帶有公益或（huò）公共品性（xìng）質，所以具有投資回報周期長、現金流回款較慢、對資金和融資能力要求（qiú）高等特點。另一方麵，PPP行業特點要求參與合作的企業不能擁有“超額回（huí）報”。

正因為上述特征（zhēng），許多觀點認為國企、央企或（huò）許（xǔ）天然就更適合做PPP的社會（huì）資本方。

《證券日報（bào）》表示，央企是目（mù）前PPP市場最主要（yào）的參與者。該媒體援引專家觀點稱（chēng），央企具（jù）有資金雄厚、融（róng）資能力強、高質量人才儲備多、與地方政府糾紛更易協調等優勢，使其成為PPP業務中（zhōng）最重要的社會資本方。

一個比較典（diǎn）型的案例，是老牌彩（cǎi）電企業康（kāng）佳。去年，康佳開始實施以轉型升級為導向的發展新戰略（luè），目前在A股（gǔ）上市的康佳最主要的概（gài）念正（zhèng）是“PPP”。 康佳（jiā）去年（nián）年報顯示，在PPP模式（shì）應用較廣的環保（bǎo）行業，其營收占（zhàn）比已（yǐ）從2017年的“0”上升到去年的6.78%。自去年5月成立以來，康佳環保（bǎo）事業部累計拿下15個PPP項目，訂單總金額超110億元。

康佳的大股東華僑城正是國資背景，背後是國（guó）資委。擁有國資（zī）背景和相對的融資便利條件，使康佳在較短的時（shí）間內快速切入PPP環保項目，在諸多環保（bǎo）企（qǐ）業麵臨融資困難的情況下，得以逆勢擴張。

不過，蘇寧（níng）金融（róng）研（yán）究院宏觀經濟研究中（zhōng）心主任黃誌龍提醒稱，國資背景的（de）企業參與（yǔ）PPP同樣也麵臨風險，一是PPP項目（mù）自身的風險，包括（kuò）對於項目盈利前景和現金流考慮相（xiàng）對不足（zú）;二是參與PPP項目的杠杆率過高。

可見即便是國企、央企（qǐ），也不能貿然進入PPP領域。能進入賽道的企業，首（shǒu）先要對自身現金流有信心，其央（yāng）企背（bèi）景才能為項目的順利實施進一步提供保（bǎo）障。

在PPP行業日（rì）益規範化的當下，能夠緊貼國家PPP政策的大方向，回歸行業本源，又擁有融資便利和風控能力的（de）企業，才能在PPP領域取得更好（hǎo）發展。