為讓生態（tài）保護者得到實實在在的利益，我國生態保護補償機（jī）製正全麵鋪開。2019年（nián）伊始，自然資源部、國家發改委等（děng）9部（bù）門聯合印發《建（jiàn）立市場化、多元化生態保護補償機製行動計劃（huá）》(以下簡稱《行動計劃》)，明確了推（tuī）進時間表和路線圖，生（shēng）態保護補償（cháng）機製政策框架基本建立並不斷完善。近期，天津、湖南、重慶（qìng）等（děng）多地生態保護補償機製（zhì）方案也（yě）在加速落地，加大補償力度、完善補（bǔ）償機製、提升（shēng）長效機製成為著力點。

不過，有關專家在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，我國（guó）生態保護補償機製全麵鋪開的過程中，還麵臨各地經濟和社會發展水平不同、數據調查和生態價（jià）值評估體係尚不完善等難點和痛（tòng）點。未來還要進一步明晰（xī）產權製度，提（tí）升（shēng）政策落地效力和效率。

政策框架已（yǐ）基本建立

《行動計劃》指出，到2020年，市場（chǎng）化、多元化生態保護補償機製初步建立，全社會參與生態保護的積極性有效提升，受益者付費、保護者得到合理補償的政策環境初步形成（chéng）。

《行動計劃》明確，要健全資源（yuán）開發補償、汙染物減排補償（cháng）、水資（zī）源節約補償、碳（tàn）排放權抵消補償製度，合理界定和配置生態環境權利，健全交易平（píng）台，引導生（shēng）態受益者對生態（tài）保護者的補償。並（bìng）提出健全資源開（kāi）發補償製度、優（yōu）化排（pái）汙權配置、完善水權配置、健全碳排放權抵消機製（zhì）、發展生態產業、完善（shàn）綠（lǜ）色標識、推（tuī）廣綠色采購、發展（zhǎn）綠色金融、建立（lì）綠色利（lì）益分享（xiǎng）機製9大任務。

比如，針對排汙（wū）權，將探索建立生態保護地（dì）區排汙權交易製度（dù），企業（yè）通過淘（táo）汰落後和過剩產（chǎn）能、清潔生產、清潔化改造、汙染治（zhì）理、技術改造升級等產生的汙染（rǎn）物排放削減量，可按規定在市場交易（yì）。在有條件的地方建立省內分行業排汙強度區域排名（míng）製度，排（pái）名靠後地區對排名靠前地區進行合理補償。此外（wài），鼓勵生態保護地區（qū）和受益地（dì）區開展橫向生態保護補償。探索建立流（liú）域下遊地區對上遊地區提供（gòng）優於水環（huán）境質量目標的水資源予以補償的機製。

盤古智庫高（gāo）級研（yán）究員、中國財政科學研究院應用經濟學博士（shì）後盤和林對《經濟（jì）參（cān）考報》記者表示，生態保護補（bǔ）償機（jī）製的原則是“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢（huī）複，誰受益、誰（shuí）補償，誰（shuí）汙染、誰付費”，生態保護補（bǔ）償機製尤其（qí）是市場化生態保（bǎo）護補償機製，遵從“汙染者付費、受（shòu）益者付費”這一原則，是調動各方積極性、保護生（shēng）態環（huán）境的重要手段，也是生態文（wén）明製度建設的重（chóng）要內容。

事（shì）實上，生態保護補償機（jī）製並非首提。早（zǎo）在2016年，國辦就印發了關於健全生態保護補償機（jī）製的意見。此後，在（zài）中（zhōng）辦2018年印發的《黨的（de）十九大報告重要（yào）改革（gé）舉措（cuò）實施規劃（huá）(2018—2022年)》以及《中央有關（guān）部門貫徹實施黨的十九大報告重要改革舉措分工方案》中也有部署。

“我國近年來一直在積極探索生態保護補償機製。新的環境保（bǎo）護法也明確提出國家建立（lì）健（jiàn）全生態保護補償製度，相關政策框架基本建立並（bìng）在不斷完善之中。”盤和林（lín）說。

地方版方案（àn）提速落地

地方版生態保護補償製度也在加速落地。密集（jí）召開的地方兩會上已（yǐ）經有了相關部署。

比如（rú），天津提出，完善（shàn）生態補償機製，推進國家生（shēng）態文明建設示範區創建。即將於3月1日正式實施的《天津市生態環境保護條（tiáo）例》也明確，建立、健（jiàn）全生態保護補償製度。市和相關區人民（mín）政（zhèng）府應當落實生態保護補償（cháng）資（zī）金，加大對重點生態保護區域的補償力（lì）度。受益地區和生態保護（hù）地區人民政府可以通過協商或者按照市場規則等方式進行生態保（bǎo）護（hù）補償。

福（fú）建省也表示，今年加（jiā）大綜合性生態保（bǎo）護補償、森林生態（tài）效益補償力度，提（tí）高全流域生態保護補（bǔ）償標準，進一步完善生態保護成效（xiào）與轉移支付資金分配相掛鉤的生態保護補償機製（zhì）。

此外，皖浙兩省（shěng）近日簽署《關於新安江（jiāng）流域上下遊橫向生態補償的協議》，作為中國首（shǒu）個跨省流域生態（tài）補償機製試點，新（xīn）安江流域生（shēng）態補償機（jī）製正（zhèng）式完成第三輪（lún）續約（yuē）。皖浙兩省共同設立新安江流域上下遊橫向生態補償資金，期間（jiān）兩省每年各出資2億元。對此，黃山市市長孔曉宏表示，黃山將著（zhe）力打造流域生態補（bǔ）償機製的“長效版”;著力打造流（liú）域生（shēng）態（tài）補償機製的“拓展版”;著（zhe）力打造流域生（shēng）態補償機製的“推廣版”。

無獨有偶。重慶市與湖（hú）南省政府日前簽署《酉水流域橫（héng）向生態保護補償協議》，隻要重慶（qìng）出境（jìng）水質達標，下遊（yóu）的湖南就補償重慶;如不達（dá）標（biāo），重慶（qìng）則補償（cháng）湖南。據悉，目前重慶（qìng）市正與毗鄰的四川、貴州、湖北和湖南等省份磋商，按統一機製設計、分省份（fèn）分流（liú）域推進的原則，謀劃共建補償機製。

“目前，生態保護補償機（jī）製主要是以（yǐ）財政激勵、直接轉移支付、區域合作等財政補償（cháng）機（jī）製（zhì）為主，市場化補償機製也（yě）正在探索之中。”盤和林說（shuō），例如安徽省黃山市設立新安江綠色發展（zhǎn）基金，甘肅、內蒙古、寧夏、浙江省東陽-義烏等地相繼（jì）出現水權交易、水票，以及中（zhōng）國水（shuǐ）權交易所正式掛牌成立等（děng）。“可以說各地在推進生（shēng）態保護補償實踐方（fāng）麵已經積累了一定的（de）經驗。”

北京大學環境學（xué）院（yuàn）E20聯合研究院副院長薛濤也對《經濟參考報》記（jì）者（zhě）表（biǎo）示，通過生態保護補償機製來解決環境保護中所存在的外部性和非係（xì）統性問題，是在全世界範圍內都在積極（jí）探索的基（jī）本路徑。其中，CDM碳交易機製、水權交易等（děng）模式在部分地區（qū）已經（jīng）相對成熟。

多個難點痛點待解決

不過，專家也指出，我國生（shēng）態保（bǎo）護補償（cháng）機製全麵鋪開的過程中，還有不少痛點和難點亟待解決。

“在數據調查和評估部分，目前在相對天然的紅線內的自然資源方麵的生態功能價值評估相對可靠，也受到（dào）了國際認可，難題在於受人類影響較大（dà）的土地(如農田，城市綠化)、水體等方麵的（de）生態功能價值的評估。”薛濤指出，沒有充分的基礎研究配合數據積累（lèi），生態保護補償機製很難一蹴而就。

此外，薛濤表示，生態產業不同於環保產業，資源化甚至參（cān）與全鏈條延伸整合（hé）中去尋找價值增量是該產業的特征。不過，除了（le）少數資源（yuán）化潛（qián）力大或者（zhě）有重大技術突破解決資源化瓶頸的領域外，生態產業還處於早（zǎo）期，大部分環境治理領域目前仍需（xū）要政府強製（zhì）力和財政補貼。

盤和林則（zé）指出，我國生態保護補償範圍偏小、標準偏低、重複補償、形式單一、長效機製不足，存在“一刀切（qiē）”現象。從（cóng）資金來看，高度依賴中央及各級（jí）地方政（zhèng）府財政資金及投（tóu）資，市（shì）場化補償機製仍（réng）處於探索階段，尚未（wèi）真正建立。保（bǎo）護者和受益者良性互（hù）動的體製機製（zhì）尚未建立起來，例如發展工業的收益遠（yuǎn）遠大於生態保護的收益，牛羊的價格遠遠高於草原保護的收益，這些計量（liàng）存在一定困難。

綠色金融的改革探索也麵臨（lín）一些障礙。薛濤指出（chū），比如，綠色保險由於（yú）參與者有限還不能發揮足（zú）夠作用，環境損失賠償製度不完善以及被認（rèn）知程度低也製約了保險製度的發揮。“綠色金融的其他（tā）方麵，也受製於不少參與主體仍在單純追逐商業利益（yì），而這恰恰和生（shēng）態補償製度沒有落地（dì）也有內（nèi）在關係，導致外（wài）部性成本未能內化充分，外（wài）部性增益又沒有估值對價的局麵並未根本改善。”

在盤和林看來，無論是財政資金或投資，還是市場（chǎng）化生態保護（hù）補償機製，都要立足於生態保護成本，例如江河、草原的管理成本、發展機會成本和（hé）生態服務價值（zhí），做出合理（lǐ）的評判標準，要（yào）基本實現平衡，由此來明確保護者與受益者的權利義務。隻有明晰產權製度才能真正建立市場化補償機製，可以利用產權製度來（lái）設置（zhì）草原（yuán）、江河（hé）的“環（huán）境產權”。

“各地經濟和社會發展水平不（bú）同，生（shēng）態保（bǎo）護補（bǔ）償機製全麵推廣的時間表有些偏緊。還要進一步提升部際聯席會議的效（xiào）力和效率。”薛濤說。